미국 대통령 연임제 - migug daetonglyeong yeon-imje

역대 미국 대통령 중 4년 단임으로 임기를 끝낸 사례는 많지 않다. 1900년대부터 현재까지 도널드 트럼프 대통령처럼 재선에 실패해 단임 대통령으로 그친 경우는 조지 H.W 부시(아버지 부시), 지미 카터, 제럴드 포드, 허버트 후버, 윌리엄 하워드 태프트 전 대통령 등 6명 뿐이다. 이들이 재선하지 못한 이유는 주로 재임시절 경제정책 실패에 있었다.

부시 전 대통령(41대)은 재임 시절 소련 붕괴로 냉전이 종식되며 미국이 단일 강대국이 되는 등 호재를 맞았고 걸프전에서도 승리를 거뒀다. 하지만 당시의 불경기가 약점으로 작용했다. 1992년 대선에서 빌 클린턴 캠프의 ‘문제는 경제야, 이 바보야!’라는 전설적인 선거구호 앞에서 결국 무릎을 꿇게 됐다. 이후 그는 단임 대통령으로 끝났다는 데 평생 큰 아쉬움을 보인 것으로 알려졌다. 클린턴 전 대통령을 비롯해 조지 W 부시(아들 부시·공화당), 버락 오바마(민주당) 등 후임 3명은 모두 재선에서 승리하며 연임에 성공했다. 트럼프 대통령은 아버지 부시 이후 28년 만에 나온 단임 대통령이다.

카터 전 대통령(39대)은 재임 당시 경기 침체와 외교정책 실패로 지지율이 추락하며 1980년 대선에서 로널드 레이건 전 대통령에게 패배했다. 그는 퇴임 후 북한을 방문해 미·북관계 중재를 위해 노력하는 등 세계 평화에 기여한 공로를 인정받으며 2002년 노벨평화상을 수상하기도 했다. 취임하자마자 대공황을 맞은 후버 전 대통령(31대), 임기 중 별다른 치적을 쌓지 못했던 하워드 태프트 전 대통령(27대)도 재선하지 못했다.

닉슨 전 대통령(37대)은 재선을 위한 1972년 선거에서는 승리했지만 막상 재임은 하지 못한 희귀 사례다. 그는 재선을 위해 민주당 선거캠프에 도청장치를 설치했다는 워터게이트 사건이 터지며 자진 사임했다. 당시 부통령이었기 때문에 닉슨을 대체해 무선거로 백악관에 입성한 포드 전 대통령(38대)은 1976년 대선에서 패배하며 2년 남짓한 대통령 임기를 마쳤다. 존 F 케네디(35대)와 워런 하딩(29대) 대통령은 임기 중 사망해 재임에 도전할 수 없었다.

이고운 기자

미국이 대통령 선거를 앞두고 뒤숭숭합니다. 불안감의 원인은 패자가 될 가능성이 높아 보이는 도널드 트럼프 대통령이 과연 순순히 물러날까 하는 것입니다. 부정선거 의혹을 제기하며 안 물러나겠다고 버티지는 않을까요? 열성 지지자들이 들고 일어나 극도의 사회적 혼란을 야기하지는 않을까요? 최근 로이터통신 보도를 보니 불안감 때문에 미국인들의 총기 구매가 사상 최고치에 달했다고 합니다.

임기 4년, 1회 중임으로 총 8년 재임이 가능한 미국 대통령제에서 ‘단임(one-term)=굴욕’이라는 등식이 성립할 정도로 대통령에게나 국민에게나 큰 충격을 주는 사건입니다. 대통령 자신의 인생에서 단임이 낙인처럼 평생을 따라다닌다는 점도 부인할 수 없는 사실이죠.

‘아버지 부시’로 통하는 조지 H W 부시 전 대통령은 재선 실패 후 “나는 단임 대통령이었어”라는 말을 입에 달고 살며 한동안 우울증에서 벗어나지 못했다고 합니다. 지금은 공화당이 상원 다수당이지만 2010년 소수당이던 시절 미치 매코널 원내대표는 당시 지지도가 높던 버락 오바마 대통령을 가리켜 “내 목표는 그를 단임 대통령으로 만드는 것이다”라고 큰소리를 쳐 “저 사람 뭘 믿고 저런 말을 하는거냐”는 비아냥거림을 듣기도 했는데요. 그러자 오바마 당시 대통령은 “나는 늘어지는 8년을 보내느니 굵고 짧은 4년을 택하겠다”고 재치 있게 맞받아친 것은 유명한 일화입니다. 물론 오바마 전 대통령은 그 늘어지는 8년을 위해 열심히 재선 운동을 벌여 당선됐죠. 대통령에게 ‘8년의 유혹’은 말하면 입만 아픈 것이지요.

워싱턴 정가에서는 백악관 대통령 집무실 ‘결단의 책상’을 가리켜 “저 자리에 앉아만 있으면 자동 8년”이라는 농담이 있습니다. 그만큼 현직 프리미엄이 절대적이라는 뜻이죠. 대통령이 일하는 듯한 모습만 보여줘도 언론이 척척 스포트라이트를 비춰주니 선거운동이 되는 셈입니다. 특히 ‘외롭고 고독한 최고결정권자 자리에 앉아본 경험’이라는 이미지 메이킹에만 성공하면 선거가 접전일 때 최고의 자산이 될 수 있습니다.

이렇게 쉬워 보이는 ‘8년’에 성공하지 못한 대통령도 있습니다. 미 역사상 5명이 있는데요. 2명은 워낙 오래 전 분들이고, 현대 정치사에서는 제럴드 포드, 지미 카터, 아버지 부시 대통령 등 3명입니다. 이들은 어쩌다가 단임 대통령의 굴욕을 겪게 된 것일까요.

물론 이들이 단임 대통령이 된 정치적 배경은 각기 다르고 복잡합니다. 다만 대체적으로 보면 ‘경제 운영 실패’가 공통적인 원인입니다. 역시 선거는 경제가 좌우하지요. 또 다른 중요한 점은 이들은 최고결정권자로서 민심에 반하는 중대 결정을 내렸고, 재선 여부를 판가름하는 대선은 이에 대한 국민적 심판 성격이 컸다는 점입니다. 포드 전 대통령은 엄청난 반대에도 불구하고 전임자 리처드 닉슨 전 대통령의 사면을 결정했습니다. 카터 전 대통령은 국민적 회의론을 뒤엎고 이란 주재 미국 대사관 인질 구출에 나섰다가 실패했습니다. 아버지 부시 대통령은 자신의 최대 세일즈 포인트였던 “내 입술을 읽으세요. 새로운 세금은 없습니다”라고 호언장담한 뒤 2년 반 만에 슬금슬금 세금을 올렸다가 거짓말쟁이 신세가 됐습니다.

좀 더 크게 본다면 단임 대통령은 ‘나는 국가를 이렇게 끌고 나가겠다’는 어젠다가 실종됐다는 공통점이 있습니다. 비록 허황된 측면이 있고 세밀함이 부족하더라도 대통령은 비전을 제시해 국민을 안심시켜야 한다는 것이죠. 냉정하게 말해 국민은 이성적인 집단이기 때문에 떨어뜨릴만한 대통령을 떨어뜨린다는 겁니다.

그런데 비전을 제시하시에 4년은 너무 짧은 건 아닌지 모르겠네요. 좀 일하다가 보면 4년이 후딱 지날 텐데 어떻게 국민을 감동시킬만한 어젠다를 준비해 정책을 마련할 시간이 있겠습니까. 4년마다 대선 치르느라 등골이 휜다는 4년 대통령제 반대론자들의 주장도 바로 이것이지요.

그렇다면 재선에 성공한 대통령들의 업적을 들여다볼 필요가 있습니다. 8년 대통령의 업적을 분석한 자료들에 따르면 대부분의 굵직한 업적은 앞쪽 2년에 70~80%가 집중돼 있다고 합니다. 그래서 “재선 4년은 덤 4년”이라는 우스갯소리도 있지요. 대통령은 재선에 성공했다는 목표 상실감에 빠지고 야당은 공세 기술을 연마해 지루한 정국 대치가 이어지기 쉽다는 것입니다. 즉 어떤 대통령이던 실적과 비전은 앞쪽 1,2년에 집중돼 있기 마련이고, 단임 대통령은 이 같은 초반 집중도에서 뒤진다는 결론입니다.

임기 초 ‘오바마케어’(건강보험 개혁안) 철폐, 미국-멕시코 국경장벽 설치 등 주요 공약을 좌충우돌 식으로 추진하다 러시아 스캔들, 탄핵 정국 등으로 이어지면서 흐지부지돼버린 트럼프 대통령 역시 단임 대통령 정코스를 밟는 듯 보입니다. 풀죽은 단임 대통령의 뒷모습을 보는 것은 참 씁쓸한 일이죠. 그래도 초강력 팬덤을 가진 대통령이니 마지막 반전의 기회는 남아있을 듯 합니다. 열흘 좀 지나면 그 결과를 알 수 있겠지요.

정미경 기자

문재인 대통령이 26일 발의할 개헌안에 ‘대통령 4년 연임제’가 포함됐다. 우리나라와 같은 ‘대통령제’를 실시하고 있는 대표적인 미국과 러시아의 ‘중임제’와는 어떻게 다를까.

조국 청와대 민정수석비서관은 22일 춘추관 브리핑을 통해 “1987년 개헌 시 5년 단임제를 채택한 것은 장기간 군사독재의 경험 때문”이라면서 “우리는 촛불 혁명을 통해 새로운 대한민국을 열었고, 국민의 민주역량은 정치역량을 훨씬 앞서고 있기에 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 4년 연임제를 채택할 때가 됐다”고 밝혔다.

현재 우리나라는 ‘대통령 5년 단임제’를 실시하고 있다. ‘단임제’에서는 단 한 번만 대통령 직책을 수행할 수 있다. 즉, 5년이 지나면 다시는 대통령이 될 수 없다.

26일 문재인 대통령이 발의할 개헌안에는 ‘대통령 4년 연임제’가 담겼다. ‘연임제’에서는 대통령이 직을 ‘연속으로’ 두 번 수행할 수 있다. 즉, 현직 대통령이 4년을 하고, ‘차기 대선’까지 출마할 수 있다. 그러나 ‘차기 대선’의 당락여부와 상관없이 ‘차차기 대선’엔 나설 수 없다.

‘중임제’는 거듭해서 직을 맡을 수 있는 제도다. 연임제와 비교하면 ‘2회만 도전 가능하다’는 점이 같다. 그러나 중임제의 경우 ‘건너뛰어서’ 도전이 가능하다. 미국과 러시아가 ‘중임제’를 택하고 있다. 그러나 자세하게 살펴보면 그 내용이 조금 다르다.

‘대통령 4년 중임제’인 미국의 경우 현직 대통령이 4년을 하고, ‘차기 대선’ 혹은 ‘차차기 대선’에 나설 수 있다. ‘차기 대선’ 도전을 하지 않고 건너뛰어서 ‘차차기 대선’ 도전이 가능하다는 것. 다만 횟수가 2회로 제한돼 있다. 예를 들어 A 대통령이 대통령을 한 번 한 상황이라면, 차기 대선에서 낙선하더라도 ‘차차기 대선’에 재도전할 수 있다.

‘대통령 6년 중임제’인 러시아의 경우 연임이 가능하고 3선은 불가능하다. 그러나 연임 후 다른 사람의 대통령 임기 6년이 지나면 다시 연임이 가능하다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령의 경우 4년 중임제 당시 두 차례 대통령을 지내고(2000~2004년, 2004~2008년) 총리를 한 차례(2008~2012년) 맡은 뒤 다시 연속해서(6년 중임, 2012~2018년, 2018~2024년) 대통령이 됐다.

정봉오 동아닷컴 기자

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